SUTILES INTERVENCIONES POLÍTICAS EN EL PODER JUDICIAL
SUTILES INTERVENCIONES POLÍTICAS EN EL PODER JUDICIAL
Necesaria reacción de los jueces a través de sus líderes
Centrando el tema.
Históricamente se ha tratado el tema de la falta de independencia del Poder Judicial frente al poder político. Muchísimas son las muestras de ello a lo largo de la historia republicana:
Las Reformas Judiciales Republicanas desde la creación de la República hasta el año 1992 con el auto golpe del Gobierno de Fujimori; en donde el concepto de reforma no se había desarrollado como un proceso metodológico sino como cambio de jueces.
Recorte del presupuesto por parte del Ejecutivo y el Legislativo a través de las leyes anuales del presupuesto nacional.
Ataque contra los jueces cuando dictan resoluciones –si bien polémicas- ajustadas a derecho que implican un tratamiento mediático.
Copamiento de jueces afines a un determinado grupo político.
Todas ellas, son solo muestras como el poder político ha ejercido históricamente el control en lo judicial.
Los motivos fundamentales de dicha tendencia, se centran básicamente en el control del poder por el poder mismo. Antes y después del ejercicio de las funciones políticas y públicas. Por un lado, el control político de los jueces en asuntos sensibles políticamente y que determinan la impunidad de los grupos de poder. Por otro lado, el aseguramiento que una vez concluidas las funciones públicas, no exista el peligro de una sanción legal a través de un juicio en los fueros judiciales.
El Principio de Independencia de la función jurisdiccional; que abarca una serie de concepciones; ha hecho que en la última década se haya fortalecido una doctrina judicial que ha permitido a los jueces consolidar entre otras cosas, la defensa de sus fueros de manera institucional. Ello, a fin de evitar el ejercicio de la práctica de los mecanismos de intervención y control político del Poder Judicial; que históricamente, ha sido grosera con la prepotencia del abuso y la amenaza del fusil.
El nuevo Estado contemporáneo plantea un renovado modelo político: el Estado Constitucional; por el cual todas las viejas prácticas anti democráticas del siglo XX, han variado. Ahora, al Estado no solo se le exige ser eficiente[1], sino que ello es consecuencia de la globalización del derecho constitucional y su transformación en los derechos humanos y fundamentales que han hecho en el mundo occidental, que la persona humana está por sobre todos los objetivos estatales. La satisfacción de sus necesidades, es entonces, el fin supremo de los Estados[2].
Por lo tanto, el Estado dejó de ser el opresor del ciudadano para convertirse en su servidor, y con ello, la administración pública debe estar a su alcance y servicio exclusivo. En este panorama; obvio es que las formas de intervención política bajo los viejos modelos, tiene que variar.
Y decimos que varían y no que desaparecen, por cuanto aquellos motivos de control así lo exigirán en tanto no se ejecuten auténticas políticas de transparencia y lucha anticorrupción en todos los niveles de la función pública. Toca entonces identificar estas nuevas formas de intervención.
Este nuevo estado de situaciones sociales, implica que necesitándose de un control de lo judicial, deba también conseguirse que el Poder Judicial no de muestras de fortaleza institucional y por tanto, se le someta al poder político de manera sutil; sin dejar mayor rastro de ello. A fin de cuentas; a pesar que en la práctica nos encontramos en un modelo de Estado Constitucional en el cual se incorporan a los Poderes del Estado nuevos Órganos Constitucionales Autónomos[3]; en teoría estaríamos aún en el viejo modelo del Estado de Derecho, bajo el obsoleto esquema político de separación de Poderes y por lo tanto zapatero a tus zapatos. Legislativo legisla y Poder Judicial haz cumplir las leyes. Al viejísimo estilo de Montesquieau[4].
Nuevas intervenciones políticas en forma de Ley.
Si de lo que se trata es no dejar huella a través de la prepotencia de la fuerza, ¿que mejor manera que empleando las prácticas usuales del viejo esquema de la separación de poderes?
Evidentemente, el actor político posee algo que carecen los jueces: malicia, sutileza, maña; en otras palabras, el arte de conducir por el convencimiento popular y la magia de su verborrea. Ello, ha originado históricamente que los jueces hayan estado totalmente ajenos a la función política no solo de manera partidaria, sino como también como doctrina, pensamiento ó ideología; no solo pública, sino esencialmente institucional. En palabras de Pásara, la apolitización del Poder Judicial como Doctrina Judicial[5].
No nos referiremos en este trabajo sobre la nueva función política del Juez, ya que ello abarca muchos conceptos sobre una base, y ese no es el propósito de este documento. Por el contrario, a partir de aquellas características que diferencian la función política del legislador con la del Juez, se colige que estas nuevas formas de intervención y control, se dan por la diferente base ideológica entre ambos. Mientras los jueces navegan en la doctrina de la Justicia Democrática para el bien social y común como postulado del neo constitucionalismo, los legisladores lo siguen haciendo bajo el mecanismo de la influencia de los grupos de intereses, ó como los denomina Ramseyer, el mercado electoral competitivo[6], que finalmente garantiza su permanencia en el Congreso (Parlamento).
Por tanto, la intervención y control se hace bajo la forma de leyes. ¿Sutil, verdad?
Así, en el Perú en menos de un año, se advierten hasta tres leyes dadas por el Congreso que ponen en práctica esta nueva forma intervencionista. Por tanto, intentaremos descubrirlas y alertar no solo a los jueces para su reacción institucional, sino fundamentalmente a la sociedad misma; al ciudadano de a pie; para hacer notar que la vieja práctica, ha sufrido una mutación. Veamos.
La ley de carrera judicial.
Los jueces en el Perú, se encuentran sujetos al sistema de la carrera pública para los efectos laborales y pensionarios. Son por lo tanto, funcionarios públicos. Sin embargo, estando a que forman parte exclusiva de un Poder del Estado y a la propia naturaleza de la función jurisdiccional que desempeñan que tiene jerarquía constitucional, se puede afirmar que son funcionarios públicos especiales. Por tanto su régimen laboral es igualmente especial.
Es aquí en donde surgen las tendencias en el Derecho Judicial; sobre si la carrera del Juez debe ser legislada ó estatuida.
Los países iberoamericanos, a excepción de Argentina, se han adherido a la primera postura. Así, en España, la carrera judicial está normada en la Ley Orgánica del Poder Judicial[7]. Es decir, así como era en el Perú, la carrera judicial está normada dentro de la propia estructura orgánica de su Poder Judicial. En los países centroamericanos, existen normas especiales aparte de las Leyes Orgánicas que regulan el tema. Es notoria la influencia que estos sistemas judiciales centroamericanos han incidido en el modelo peruano, el cual se ha apartado del modelo español y ha optado por una fórmula si bien seguida en los indicados países, no obstante alejada de los conceptos teóricos que fundamentan los principios de autonomía é independencia de la función jurisdiccional. Es decir, una fórmula híbrida.
Todo lo contrario sucede en Europa continental (a excepción de España) en donde son las propias Constituciones las que facultan a los Poderes Judiciales a normar todos los aspectos de sus estructuras orgánicas; entre ellas, la carrera judicial. Lo mismo ocurre en Estados Unidos de Norteamérica.
Estos sistemas recogen la tendencia de los Estatutos del Juez; en donde el propio Poder Judicial, defendiendo su autonomía é independencia jurisdiccional y funcional que otorga la propia Constitución, regula todo lo relacionado a la función judicial misma.
En el Perú entonces, seguimos la tendencia de legislar la función jurisdiccional a través de leyes dictadas por el Congreso. Es decir, es el Legislativo el que va a regular todo lo concerniente al acceso, seguimiento, evaluación y culminación de la carrera judicial. Leamos bien; es el Legislativo y no la Ley, la que va a controlar todo lo concerniente a la carrera judicial. Seguidor de esta corriente, es el destacado jurista nacional Juán Jiménez Mayor[8]; de quien discrepo abiertamente; lo que de ninguna manera afecta nuestra sólida amistad. No obstante, estoy convencido que Jiménez Mayor no ha evaluado la intención de trasfondo, sino solo la normativa[9].
Ese es pues el sentido de la reciente norma denominada Ley de la Carrera Judicial[10].
Frente a este panorama, los máximos representantes de los fueros judiciales en el Perú han mostrado su disconformidad. Así el past Presidente del Poder Judicial, Távara Córdova[11] la denominó la Ley de la Mordaza; entre otras cosas, por que limita el derecho de opinión de los jueces –no respecto a los casos que ventilan- en general. Ello ha sido continuado acertadamente por el actual Presidente Villa Stein.[12]; quien incluso sustentará la posición institucional ante el propio Tribunal Constitucional, en una demanda de inconstitucionalidad de dicha Ley.
Por su parte, la Sala Plena de la Corte Superior de Arequipa, haciendo gala de su ya reconocidísimo liderazgo de defensa institucional a nivel nacional, ha publicado un acuerdo[13] en el que rechaza la constitucionalidad de la Ley 29277 precisamente por vulnerar los principios de autonomía é independencia antes tratados.
Una aclaración. No es que los jueces en el Perú se resistan al control y evaluación. Lo que sostienen es que ello debe hacerse institucionalmente, siguiendo los ejemplos de los países europeos y norteamericanos; pre estableciendo para ello, los adecuados indicadores de medición válidos; que dicho sea de paso los contemplados en la Ley peruana, son totalmente subjetivos y contrarios a lo que los preceptos y estándares técnicos aconsejan.
En consecuencia, ¿es necesaria una Ley de Carrera Judicial en el Perú? Estamos convencidos que no; y que debe seguirse el modelo del Estatuto del Juez.
Derogatoria de los dos últimos párrafos del art. 51º del Código Procesal Constitucional. Eliminación de la Competencia de la Corte Suprema en Amparos.
Hace unos meses, antes de asumir su gestión como presidente del Poder Judicial, Javier Villa Stein, opinó que el control constitucional podía hacerse válidamente por la Corte Suprema[14]; tal como se hace en aquellos sistemas judiciales en los que se aplica el control difuso.
La propuesta es válida, lógica y responde a los mejores criterios de control constitucional ejercido en las sociedades jurídicamente avanzadas en el mundo occidental. Sin embargo, al parecer su propuesta fue recibida como audaz y desafiante.
La respuesta ha venido camuflada en la Ley 29364, que lleva por título: Modificación de diversos artículos del Código Procesal Civil, del TUO de la Ley que regula el proceso contencioso administrativo y el TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial. Al mejor estilo de don Emilio Laferranderí “El Veco” ¡oído a la música! No se rotula derogan últimos dos párrafos del art. 51º del Código Procesal Constitucional. Evidentemente, se trata de otra norma de contrabando con la que se eliminan competencias a la Corte Suprema; por lo que no había que hacerlo notorio.
El referido artículo 51º, establecía las competencias de las Salas Civiles de las Cortes Superiores de la República, como primera instancia en las demandas de Amparo contra resoluciones Judiciales, por lo que le otorgaba la competencia de Segunda Instancia a la Corte Suprema. De tal modo, aquellas sentencias estimatorias, eran concluidas en el Poder Judicial. Solo procedían los recursos extraordinarios ante el Tribunal Constitucional, en las sentencias denegatorias.
Hasta allí, todo correcto. La Corte Suprema podía por ende, establecer doctrina jurisprudencial de control constitucional en Amparo. Lo importante de ello, es que por su propia naturaleza jurídica, el Amparo además de referirse a cuestiones constitucionales, trata fundamentalmente sobre asuntos patrimoniales, y por tanto obvio es que la Corte Suprema asuma su jurisdicción plena.
¿Que ha hecho la norma derogatoria? Simplemente erradicar la jurisdicción de la Corte Suprema como segunda instancia. Atribuir a cualquier Juez de la República competencia de primera instancia en los Amparos contra resoluciones judiciales; aún contra Sentencias casatorias; y a las Cortes Superiores, la de segunda instancia. De ahí, recurso extraordinario ante el Tribunal Constitucional.
Es decir, no solo se erradica competencia y jurisdiccional a la Corte Suprema, sino que cualquier Juez de Primera Instancia del país, puede anular una Sentencia dictada en Casación. Al margen de la calidad moral de los jueces de cualquier nivel; ello significa un grave riesgo de inestabilidad jurídica.
¿Falta de cálculo al dictar la Ley? Más bien perece ser la respuesta a una propuesta audaz del Poder Judicial. El motivo más que obvio: demostrar el poder que aún se irroga el Legislativo para controlar al Judicial.
Más que procesal el tema, el mismo trasciende al ámbito institucional; y es en ese escenario en que se debe producir la reacción de los jueces. Al parecer la Sala Plena de la Corte Suprema, vendría evaluando una posición firme al respecto. Bienvenida sea.
Los Juzgados de Tránsito
El Derecho Judicial nace ante la necesidad de atender los requerimientos de los sistemas judiciales contemporáneos para hacerlos eficientes; y esto, ante el avance y revolución del Derecho Constitucional y el Derecho Procesal. Por ello, en los países en donde esta disciplina ha avanzado notoriamente (Europa Continental, Argentina, Brasil y EE.UU.), antes de dictarse una ley en materia constitucional ó procesal, el Legislativo acude al Judicial para determinar su conveniencia práctica; lo que determina a su vez, su eficacia legislativa.
En el Perú; aún cuando ya se desarrolla el Derecho Judicial (pero con poca difusión académica), esta práctica no se ejecuta. Se sigue utilizando el poder del Legislativo. Primero la norma, luego la reforma. Los plazos procesales que contempla la norma adjetiva, no se cumplen no por que el Juez alegue carga procesal, sino por que nuestro sistema judicial no ha estado diseñado para una ley con dichos plazos. Es necesaria una doble adecuación.
Se alega que la carga procesal se soluciona con la creación de más órganos jurisdiccionales. Ya en otros ensayos hemos postulado que eso no es del todo exacto.
Existen diversos factores que inciden en la creación de órganos jurisdiccionales. La especialidad; la sub - especialidad; la desconcentración por factores demográficos; la descentralización, etc.
Sin embargo, todo ello responde a la lectura que se den a las estadísticas adecuadamente elaboradas. Las estadísticas no solo sirven para sumar cifras. Sirven para interpretarlas y diseñar planes estratégicos para la atención de la carga judicial y determinar políticas de Estado en el tema de justicia.
Así, mediante estos indicadores, se puede determinar la carga real y efectiva que soportan los órganos jurisdiccionales; el grado de incidencia por materias y con ello determinar la cantidad de jueces que deben atenderlas; donde inciden los problemas sociales más comunes que merecen atención judicial; el grado de especialización requerida en materias determinadas.
Así se crearon los juzgados penales especiales –mal llamados anticorrupción- que tienen competencia penal en los delitos contra la Administración Pública. Los juzgados contencioso – administrativos, para reducir la carga previsional. Los juzgados comerciales, respecto de todo lo que es obligación de dar suma de dinero, derecho mercantil y societario. Los juzgados supra provinciales, que atienden asuntos de terrorismo a nivel nacional.
Es decir, cada creación de un órgano jurisdiccional tiene su origen en referencias eminentemente técnicas, evaluadas por el propio Poder Judicial a través de su órgano de gestión[15]. No responden a caprichos personales de los representantes judiciales como antaño.
Sucede que con la Ley 29391, nuevamente el Legislativo invade los fueros del Judicial; esta vez, con la anuencia del propio Ejecutivo al rubricar su autógrafa. Se incorpora en la estructura orgánica de los órganos jurisdiccionales, a los Juzgados Especializados en Tránsito[16]. Para ello, se dispone la conversión de los juzgados especializados que sean necesarios para su implementación; disponiéndose por cierto que el Poder Judicial a través de sus órganos correspondientes, proceda a ello. Es decir un mandamus expreso. Una orden directa para acatar la Ley.
No se consultó al Judicial sobre los factores cuya incidencia aconsejen o no la creación de estos flamantes órganos jurisdiccionales. ¿Son necesarios de acuerdo a los indicadores existentes? Nuevamente la respuesta entra al terreno político. Esta Ley tiene su base en el nuevo Código de Tránsito[17] que ha originado una serie de reacciones de todos los sectores sociales; habiendo incluso soportado varios días de paro de actividades a nivel a nacional por los directamente afectados, los gremios de transportes. Se trata pues de una ley política de efectos populistas; que duda cabe.
La sociedad de a pie la aplaude. Se intenta reducir al mínimo la inseguridad vial en nuestro país a través de normas restrictivas. Pero se requieren operadores para hacerla cumplir. ¿No son suficientes los operadores administrativos? Al parecer no; aunque el antecedente más remoto eran precisamente los juzgados de tránsito en la década de los setenta; los que sin embargo no tenían competencia jurisdiccional sino administrativa. No pertenecían al Poder Judicial, pero si eran eficientes para su propósito. ¿Por qué no repetir la experiencia? Nuevamente la respuesta se traslada al escenario político; solo que con más intensidad. Demostración de poder al invadir el fuero judicial, pero agregado con una orden: conviertan é implementen los juzgados de tránsito.
Menudos problemas tendrán los Presidentes de las Cortes Superiores para acatar esta orden; y dura primera prueba de fuego al nuevo flamante Consejo Ejecutivo que se instala en Agosto. Salvo que; se hagan respetar los fueros judiciales para proceder a evaluar la factibilidad práctica, presupuestaria y real de su cometido. No se trata de oponerse por hacerlo simplemente. Se trata de demostrar que solo el Judicial está en las condiciones de liderar el tema por encima de los intereses legislativos. Por cierto, los predios judiciales deberán tratar con tino este asunto, por que se trata como lo hemos dicho, de una ley populista, cuya oposición en sí misma sería contraria a la visión de la sociedad.
Conclusión.
No se ha pretendido ir más allá de lo que se advierte evidente y es repetitivo en la práctica republicana en el ámbito social y político en donde siempre ha salido magullado el Poder Judicial.
Se trata solo de advertir estas prácticas sutiles que ha innovado el poder político en nuestro país.
Se trata de llamar la atención de la sociedad misma, pero sobre todo de los agentes judiciales para hacer respetar sus fueros; sobre todo a aquellos que tienen funciones de liderazgo; como lo ha demostrado la Corte Superior de Arequipa; y a las que ostentan la representatividad asociativa de los valores democráticos de la judicatura que tanto esfuerzo significó consolidar en el Perú a inicios de siglo.
Los jueces no deben claudicar ante la Ley en sí misma. Todos los días los jueces hacen control de constitucionalidad. Las leyes tienen apariencia constitucional en tanto no se determine su oposición a los principios y derechos constitucionales. Por tanto están en la obligación de llevar a la práctica institucional, esta función diaria.
No se pueden establecer análisis de la ley de carrera judicial mediante foros o seminarios para ver su grado de afectación directa. Se trata de rechazarla íntegramente en defensa de los Principios de la Autonomía e Independencia Jurisdiccional tan ampliamente desarrollados. Sobre todo, se trata de defender la tendencia del Estatuto del Juez por la propia institución como lo dicta la doctrina de la Justicia Democrática contemporánea. ¿Será que los jueces en el Perú se están alejando de ella? Sería nefasto.
Finalmente, se trata de enfrentar a estas intervenciones sutiles y no responder a meras provocaciones que nos distraen de la verdadera intención; el control e intervención política del Poder Judicial.
Lima, Agosto 2009.